城市与乡村是中国的两种面貌。县城处在“城尾乡头”的位置，它是连接城市与乡村的关键纽带以及主要桥梁。伴随以县城作为载体的新型城镇化不断推进，未来城镇化的潜力虽然依旧在于农村的人口城镇化，然而承接这一进程的载体将会是具有发展潜力的县域以及中小城市群，这样一来就会造就一批“小县域、大城关”，也就是空间规模较小但城镇化率较高的小县大城。
小县大城战略是针对我国一些县域的实际情况提出的城镇化发展模式。这些县域面积小，人口分散，经济基础薄弱。其核心是优化资源配置，引导人口和产业向县城及周边重点镇聚集，打造县域经济的核心增长极，以此带动整个县域的经济社会发展。
周立教授和罗建章博士在城乡可持续发展领域钻研多年，从学术洞见和政策实践这两个角度出发，对小县大城战略的理论逻辑和地方经验进行了系统的阐释。《小县大城》这本书，一方面对小县大城的演进脉络进行了宏观的梳理，另一方面又聚焦于德化县等典型案例，剖析了基层政府是如何凭借“一张蓝图绘到底”的韧劲，去破解土地、资金、人口等核心难题的。
以下为书摘：
一、引子：“你在大城市奋斗，我在小县城享受？”
大城市存在卷的情况，县城则较为惬意，然而大城市的卷与县城的惬意相比毫无性价比。事实真的是这样吗？实际上，这是在返乡见闻产生落差背后所存在的一种幸福悖论。从宏观数据方面来看，2023 年，36 个直辖市、计划单列市及省会城市的合计名义经济增速为 5.2%，而其余城市的平均名义增速仅仅是 3.5%。省会及以上城市在全国 GDP 中的占比，2022 年为 38.4%，之后提高到 38.8%。相应地，其他城市的占比下降了 0.4%。从 2022 年的人口数据去看，省会以下城市的人口自 2020 年起减少了 525 万人，其人口占比也从 73.6%降到了 73.2%。从宏观数据方面来讲，大城市在经济和人口增长方面比县域地区要好，人口从县乡向大都市流动的这种趋势一直都没有停止。从县域层面的数据来看，中西部的县域人口出现了很大程度的回流。要是县城真的像大家说的那样“香”，那为什么每年会有几百万的青年都“用脚投票”选择离开县城呢？同时，又为什么会有青年觉得“大城市的卷完全没有性价比”呢？
我们观察后发现，一种可能的解释是，在宏观数据所呈现出的县域向都市流入的大趋势背后，还存在着城市向县域流入的反向流动。在过去的几十年里，“孔雀东南飞”一直是人口大迁徙的常态，即人口从中西部流向东部，从北方奔向南方，从小县城涌入大城市。然而，最近几年，中西部和东北地区开始有人口回流的现象。一些原本面临劳动力持续流失困境的小县城，也迎来了反弹的时刻。这些县域主要集中在我国中东部地区，像东南沿海的福建德化县和闽侯县，广东揭阳的普宁市以及茂名的高州市，还有中西部的四川成都邛崃市等。这些崛起的县域都有明显的产业优势和市场规模。数字经济发展以及国内大循环格局的形成带来了益处，在县域层面，为人民的生活方式提供了新选择，为职业发展提供了新选择，也为生活品质提供了新选择。
一是县域在“内卷”和“躺平”之间提供了第三种生活方式。大城市拥有更多发展机遇，同时也伴随着更大的竞争和压力。随着人们对“内卷”进行反思，“躺平”一度成为社会上的热门词汇。在处于“卷又卷不赢、躺又躺不平”的状态时，县域所呈现出的“慢生活”状态提供了一种全新的生活方式。这种生活方式让青年奋斗者在兼顾事业的同时，能够抽身出来回归家庭和社区，去享受小县城的宁静与和谐。这种生活方式强调平衡、简单与舒适。大城市存在竞争和压力，而这种生活方式更注重内心的平静以及生活品质。
一是“人随业走”一直是产业发展和城市集聚的核心因素，从古至今皆是如此。二是随着数字技术的发展，数字产业衍生出的新产业、新业态和新消费，能够在较短时间内实现产业的链接和转移。三是具有成本和空间优势的县域，成为了承载这些新业态的载体。近年来，大城市出现的新经济，如本地零售、直播电商等，迅速在广大县城得到了复制。过去，一些只能在大城市体验的项目，像剧本杀、猫咪咖啡馆、围炉煮茶、新式烘焙店等，如今在县城早已广泛地出现了。
三是县域为提升生活品质提供了新的途径。“城市让生活更美好”在未来依旧是一个持续的状态，然而“乡村让城市更向往”成为了人们的新选择。中国中等收入群体已超过四亿人，他们有着在乡村生活中进行“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”的需求，也有享受乡村的慢食、慢村、慢生活的需求，还有在乡村养老、养生的需求，即“四洗三慢两养”的新需求。人们常常会调侃说，“城市的套路很深，我得回农村；农村的道路很滑，人心却更复杂”。随着新基建的推进以及乡村的全面振兴，县域充当了联结城市与乡村的桥梁，慢慢变成了人们追求生活品质的新方向。在市民下乡和青年返乡的趋势下，出现了城里人拥有“我在村里有一亩田”“我在山上有一棵树”等新情况。
可见，县域是个宜居宜业的选择。国内不少县域近年来人口和产业快速集聚，形成了“小县域、大城关”的样态。这些县域是怎样逐渐从一个小县城变成集聚县域内大部分人口且让他们安居乐业的载体的呢？本章期望通过剖析小县大城的形成机制，弄清楚小县大城的来龙去脉。
县域是联结城乡的行政层级和社会单位，它逐渐成为新的城乡二元结构的中间层，同时也成为城镇化的新一轮承接载体。有一种城镇化类型被称为小县大城，也就是附近乡村人口流入县城，为县城制造业发展提供劳动力的就地城镇化模式。在过去的几十年里，这一模式造就了许多山区县能够后发赶超、先于他人达到目标的城镇化奇迹。
这一城镇化奇迹何以形成？
二、迷人的城镇化之梦
中国经济发展已从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。城镇化进程不再加速狂奔，而是转换为建设以人为中心的县域城镇。2020 年起，中国县域的第三产业占比在稳步提高，且逐渐超过了第二产业。从区域分布角度来看，第二产业或第三产业主导县域经济结构的情况，不存在明显的东西之分。在这种情况下，以山区丘陵地形为主的山区县，其县域经济结构是以第二产业为主导的。而平原县域的经济结构中，第三产业的占比正在稳步提升。
继续创造经济奇迹？
人们普遍认为，发展县域经济能够缓解中国区域不平衡以及城乡不平衡的问题，还能为乡村振兴提供战略支撑点，同时可为共同富裕目标的达成提供坚实基础。中国存在发展不平衡的情况，其中最大的不平衡便是城乡不平衡，而县域经济的发展对于增加农民的就业和收入，缓解城乡不平衡，有着极为重要的作用。全国几乎所有的省级政府都开展了扩权强县改革，目的是推动县域经济快速发展。县级的领导人们也在积极地对县城进行经营，以促使县域经济超常规发展。研究表明，中国能够实现经济奇迹，一个非常重要的原因是地方法团主义，即地方政府如同公司一般在推动地方经济增长。中国拥有两千多个县。倘若每个县的积极性都能被充分激发调动起来。并且每个县都通过对县城进行经营，把所有资源调配起来用于推动县域经济的发展。那么中国经济就会具备巨大的活力。也必然能够创造出持续且高速增长的经济奇迹。
从图 3 - 1 可知，县域经济的产业结构正朝着良性方向变动。总体来讲，县域经济的传统优势是第一产业，特别是农业。然而，随着经济的持续发展，第二产业和第三产业在县域经济中的占比逐步上升。第一产业也就是农业，依旧是县域经济的根基。并且，随着现代化农业的推进，农业的产值在提高，效率也在提升。第二产业包含制造业与建筑业，它是推动县域经济发展的关键力量。部分县域借助发展特色产业以及工业园区，推动了第二产业的进步。第三产业，特别是服务业，伴随城镇化的持续推进以及居民生活水平的提升，在县域经济中的占比持续增加。旅游业、商贸流通以及电子商务等服务业在一些县域经济中展现出了显著的优势。此外，有这样一种现象：县域经济发展正逐步从单纯的农业生产朝着多元化的产业结构进行转变，并且一产、二产、三产的融合发展趋势越发明显。随着国家对县域城镇化以及乡村振兴战略的推动，县域经济结构的调整也展现出了新的趋势，例如发展定位正从国内大循环的“供给泵”加快转变为双循环的末端“压舱石”（见表 3 - 5）。县域经济能够健康发展，这对缩小城乡差距有着重要作用，同时也能实现区域的均衡发展。
重新加载洗脚上田梦？
从农民市民化作为流入者的角度而言，城镇化承载着一个个农民告别面朝黄土背朝天、洗脚上田的梦想。城镇化对农民市民化起到重要的拉动作用，农业人口的非农转移也是促使农民这一称谓从身份象征转变为职业象征的开端。农民摆脱了繁重的农活，新型职业农民取而代之，他们享有着城市文明以及现代化所带来的各种便利与机遇。城市让生活更美好的同时，乡村也让城市更向往。
每年的统计数据表明，农民人均可支配收入的增速比城镇居民人均可支配收入的增速快很多。然而，由于早期城乡二元结构导致城乡收入差距的基数较大，从 21 世纪的第二个十年开始，城乡人均可支配收入的差距依然在增大（见图 3 - 2）。其背后原因有以下两点：其一，长期以来工农产品价格剪刀差使得城乡收入出现剪刀差，农民与城镇居民的收入起点差异较大；其二，城乡收入结构存在差异，城镇居民的收入来源较为多元化，涵盖工资、退休金、投资收益等，而农民的收入主要依赖农业生产和劳务输出，并且农民从土地流转、房屋出租等方面获得的财产性收入相对较低。第三，城乡教育存在代际差异。教育资源在城乡之间的分配不均衡，城镇居民往往能够获取更高质量的教育。这种情况影响了农民及其子女的就业机会和收入水平。由此可以看出，国家虽然已经推行了一系列政策来缩小城乡差距，但是这些政策效果的呈现需要时间。
从主政者在县域城镇化方面的角度来讲，城镇化是主政者“为官一任、造福一方”的良好体现。推动城镇化进程，主政者能够提升县域的综合实力与竞争力，能够改善人民群众的生活水平，能够实现经济的可持续发展。并且，城镇化还可以带动就业增长，促进产业升级，改善城乡环境，为县域的长远发展奠定坚实基础。主政者方面，积极推动城镇化进程，这既是对自身政绩的一种检验，也是对百姓福祉应尽的责任以及对县域未来的一种承诺。城镇化主要有三种类型，具体情况如表格 3 - 6 所呈现。
推动城镇化从而实现晋升的县乡干部有很多。如果县域选择了小县大城这种集聚要素来发展城关镇的实施策略，那么县乡干部就能获得强化城镇化战略的权威地位，并且能获得资源和政策倾斜的“路径依赖”。
县乡干部在推动小县大城发展策略方面起着极为重要的作用。正如“火车跑得快，全靠车头带”所说，主政者的政治智慧与行政能力对城镇化进程和县域经济的繁荣有着直接的影响。“火车头”们一般都具备敏锐的政策洞察力以及强大的资源调配能力，他们能够把上级政府的任务和目标细化为具体的行动计划，并且能够保证这些计划得以有效实施。
在行政体系里，县域主政者的职位以及晋升路径通常和他们的政绩有着紧密的联系。他们推动城镇化与经济发展，一方面能给当地居民带来切实的福祉，另一方面也能为自身的职业生涯铺好道路。这种以政绩作为导向的晋升机制，激励着县乡干部持续去寻求创新的发展模式，从而达成个人价值与地方发展的双重目标。
城镇化政绩对于衡量县乡干部的工作成效而言是重要的标准。在这一进程里，凭借优化城市规划，提升基础设施建设水平，吸引外来投资等方式，能够促使人口和资源实现集聚，增强县城在综合承载能力以及辐射带动方面的作用。要是县乡干部在城镇化建设方面取得了突出的成效，他们通常会获取更多的资源以及政策方面的支持，从而进一步稳固并拓展他们在城镇化战略中的权威地位。然而，县乡干部在推动城镇化进程中面临诸多挑战。资源有限，这是一个问题；政策执行难度大，这也是一个问题；地方利益协调复杂，同样是一个问题。这些问题都在考验着他们的智慧和能力。成功的县乡干部能够凭借创新思维以及有效协调，去克服这些困难，推动地方经济持续且健康地发展。他们的晋升去向通常和城镇化政绩有着密切的关联。
然而，县域发展常常会因为处于特定阶段的杰出主政者的特质，而出现“成也萧何，败也萧何”的情况。当我们与小县大城的几位亲历者进行访谈时，他们说道：“在我们县，人走茶凉这种情况并不少见。简单来说，就是当当家的领导离开后，他所推行的那些心血来潮的政策或者经过深思熟虑的政策，也会随之消失得无影无踪。那这种现象可能是因为什么呢？”领导是否太有个人魅力呢？还是政策本身就没有扎下根？亦或是大家本来就对这些政策不买账？还是新官上任三把火，新领导想要烧出自己的新天地？
有些老同志接着讲道：“要让政策不会因领导的更替而发生人走茶凉的情况，我们得思考一些办法。其一，必须将政策的根基扎得很深，让它成为我们这个地方长久存在的事物，不能轻易因为更换了负责的人就将其拔掉然后重新栽种。这就需要依靠制度，要让政策有法律可以依据，有规章可以遵循。”其次，我们要看得长远些，不能仅仅盯着眼前的那点利益。要思考这些政策在十年或者八年后是否还能继续使用，是否能够对子孙后代有所帮助。这就需要在制定政策的过程中，广泛听取多方面的意见，让大家都认可这些政策，觉得它们是可靠的，并且愿意跟随政策的指引前行。
说到底，避免人走政息，这并非仅靠一两个人就能做到，而是大家都应参与的事。只有我们共同努力、一同参与并且相互监督，才能够让好政策持续发挥作用，使我们的家乡变得越来越好。这就如同种树一般，小树苗并非在短时间内就能长成参天大树，需要有耐心、恒心和决心。我们一起努力，让政策的种子在我们的土地上扎根发芽，最终长成支撑我们县域发展的大树。
从经济结构的变迁方面来看，小县大城的形成过程体现为农业活动逐渐向非农业活动进行转化，同时也是产业结构升级的县域城镇化过程；从社会结构的变迁角度来看，小县大城的形成过程意味着农村人口逐步转变为城镇人口，并且能够共享城镇的文化、生活方式以及价值观念。在空间结构上，这两种变迁都展现出土地、资本、人口等各类生产要素向城镇聚集而形成小县大城的特征。根据城市化的国际经验与启示，城市化通常会历经三个阶段，并且会逐渐展现出多元的城市生态。其一阶段是人口向各种规模的城镇进行集中；其二阶段是小城镇的人口向大中城市集中；其三阶段是人口主要流向中小城镇，其中包含大城市人口的逆向流动。当下的中国城镇化正步入第三阶段，小县大城将会是依托县城为载体的新型城镇化的未来形态。
三、多元城市生态图景
中国改革开放后，城镇化率持续上升。大国大城是中国特色的典型模式，它指的是在全球化以及区域一体化的大环境下，一个国家凭借发展大城市和城市群，构建起强大的经济中心，从而推动整个国家的经济发展并实现区域均衡。大城市能够更高效地进行资源配置，提升生产率，创造出更多的就业机会。并且通过规模经济的发展和创新能力的提高，增强国家的国际竞争力。随着大型城市化进程的不断推进，特大城市偏向的那种单一的城市生态，面临着越来越大的城乡差别，以及城乡人口分布越来越极化的状况。在城市越来越呈现“欧洲化”特征的同时，乡村的“非洲化”现象也更加明显。与此同时，中国城乡人口的分布呈现出两极分化的态势且更加明显。对此，沈晓杰清晰地指出，城乡人口在建设用地方面的倍差在不断加剧，大城市人口需要进行适度的疏解，这是刻不容缓的事情，并且小城市和乡镇需要抓住机遇、转危为安，这三大因素表明大国大城的城镇化道路已经难以持续下去。
大国大城与小县大城水火不容？
大国大城的形成机制受政策引导、经济集聚和基础设施建设影响。大国大城规模更大，区域影响力更广泛，依赖高新技术产业和现代服务业发展，以及更完善的市场机制和公共服务体系。小县大城在较小地理范围内形成，更多依赖地方特色产业和传统产业，还有地方政府的规划和扶持，其发展动力和资源分配相对集中在地方层面（见图 3-3）。
一是政策驱动，通过以产兴城来实现。产业兴盛了，其他各行各业也会兴盛。确定富民产业的定位与规划是首要前提，产业园区的建设以及新质生产力的发展是关键所在，产城融合以及城乡服务功能的完善则是重要保障。推动产业与城镇相互融合发展，借助产业这个枢纽促使城乡关系能够良性互动。一方面，对于潜力地区的城镇化进程，要采取“一县一策”的办法，挑选出优秀的并给予扶持强化，培育出具有特色的优势产业，从而形成以县城作为载体的产业集群。一方面，在现代化都市圈建设方面，要改变超大特大城市的发展方式，增强对周边的辐射带动能力，培育和发展现代化都市圈。同时，推动中心城市的基础设施向周边进行延伸，让优质的公共服务资源覆盖到周边地区，促使部分产业向周边转移，以促进大中小城市和小城镇实现协调发展。
一是完善农业转移人口市民化激励政策，以促进转移人口分层级向城镇集聚，形成多元城市生态；二是健全进城落户农民农村权益维护政策，保障进城落户农民的农村权益；三是增强城镇综合承载能力，为转移人口向城镇集聚提供更好的条件。城市让生活更美好，乡村让城市更向往，通过新型城镇化来实现以城聚人。核心是要分层次进行操作，加大基础设施建设的投入，以此来满足农业转移人口在公共服务方面的差异化需求。
其二，要优化转移人口市民化的创新创业环境，提升转移人口在市民化进程中的成就感和归属感。第三，要优化人力资源的合理配置。推动产业升级和转型方面，可通过对人力资源进行再培训和转岗，促使劳动力从传统产业流向新兴产业，以此实现人力资源的有效利用。
小县大城的圆梦计划
小县大城的发展引发了虹吸效应，城关镇成为中心，呈现出辐射并带动周边地区的态势。人口、资金以及产业等要素都在城关镇汇聚，从而形成了一个相对较为强大的经济中心。2020 年全国县城人口（包含暂住人口）达到了 15846.39 万人，大约占全国城镇人口的 17.6%。这种虹吸效应使得城关镇不但自身能够实现快速发展，还带动了镇村地区的发展。在县域经济发展期间，城关镇与周边乡镇的发展态势能够划分成三个阶段（见图 3 - 4）。
阶段 I：大城关。县域城镇化的核心是城关镇或中心镇。因为城关镇在经济规模、发展水平以及基础设施等方面具有优势，所以对周边乡镇的资源产生了极为强烈的吸引力。城关镇吸引了周边乡镇的资本、人才和技术等资源。城关镇成为了县域经济的增长极。它在引领县域经济发展的同时，单向吸纳了县域内的各类要素，从而产生了集聚效应，这也使得周边乡镇的发展潜力受到了限制。县城本身的人口集聚规模在持续提升
阶段 II 为城关辐射。城关镇进一步发展后形成了特定的发展路径，周边乡镇依据城关镇的发展模式进行类比移植。当城关镇的经济活动和人口增长达到一定的饱和状态时，周边乡镇便成为了辐射带。这一阶段，虹吸效应依然存在。然而，扩散效应开始展现出来。城关镇的一些功能以及产业的上下游配套产业，开始在周边乡镇进行布局。这样就形成了双向互动的辐射－互补模式，使得县域发展的均衡性得到了改善。
阶段 III 为县强镇兴。因为县域内部具有互补性和协同性，所以城关镇的创新、技术以及管理经验等开始向周边乡镇溢出，从而形成了辐射效应。周边乡镇吸收了城关镇的溢出效应后，实现了产业升级和经济增长，使得县域经济体内部的协同发展水平得以提高。然而，县域经济存在有限性，同时县域交通得到了发展，城关镇凭借其较好的公共服务供给，从而形成了人口在县域内部日常流动的这种现象。
小县大城是否是圆梦城镇化的选择呢？我们要进一步去把握小县大城的基本特征以及治理逻辑，通过这样的方式来做出关于县域城镇化的趋势性判断。
