“住房养老”概念正式提出已有两年，但国家尚未对住房养老基金主要来源、用途、管理模式、增值运营机制等提出明确的实施方案或指导意见。为在制度建设初期探索一些可操作、可复制的经验路径，住房和城乡建设部近日透露，目前已在上海等22个城市进行试点。
“研究建立住房体检、住房养老、住房保险等制度，构建全生命周期住房安全管理长效机制。目前，上海等22个城市正在开展试点。具体到住房养老，个人账户通过缴纳专项住宅维修资金已经有了资金，试点的重点是政府建立公共账户。”住房和城乡建设部副部长董建国在日前举行的国新办新闻发布会上表示。
华中师范大学经济与工商管理学院副院长陈淑云是较早参与“住房养老制度”研究的专家之一。她告诉《第一财经日报》记者，2022年某地发生自建房倒塌事故后，住房安全管理成为社会关注的重要问题，住宅安全管理走向“事前预防”。随后，首次提出住房体检、住房养老、住房保险三大制度，以建立中国特色住房安全管理长效机制。
在住房安全管理的三大制度中，住房养老制度为住房定期体检、住房安全保险等提供了稳定的资金保障。陈淑云认为，住房养老是中国特色的新制度，政府主导的公共账户发挥着底线作用。从国外住房维修基金制度和做法看，在新加坡、日本以及欧美许多国家，政府并不直接参与住房维修基金筹集和使用的具体事务，而主要依靠间接的监督和协助。
目前，业界争论的焦点包括：住房养老金与专项住房维修基金到底是什么关系？是否会增加业主个人负担？公共账户里的钱从哪里来？如何让住房养老金保值增值，让业主从中获得“获得感”？
陈淑云也表示：“我国的住房养老还处于试点探索阶段，在地方试点过程中，估计会有一些争议，但整个制度的价值取向都是筑牢住房安全底线。”
多地维修基金改革先行一步
2022年4月某地自建房倒塌事故发生后，国务院办公厅印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，指出“要完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋抚恤和房屋质量保险等制度”。
在“住房养老”概念正式提出之前，人们通常把“住宅专项维修基金”称为房子的“养老金”。
住宅专项维修资金是住宅共用部位及共用设施设备维修和正常使用的重要保障。我国《物权法》《民法典》《物业管理条例》均对业主自筹维修资金的相关制度作出了规定。住房和城乡建设部、财政部也相继出台规定，对住宅专项维修资金的征收、使用和管理进行系统规范。
许多地方的维修基金制度建立于20世纪90年代，20多年来，该制度对解决房屋维修改造、保障业主安全发挥了重要作用。但该制度也存在提取使用不便、补建续筹难、监管不透明等“天然缺陷”。随着30年以上房屋增多，特别是可能没有维修基金的自建房、房改房房龄增加，房屋维修基金难以覆盖全部维修更新需求，制度缺陷逐渐放大。
上海市房地产科学研究所所长闫荣等人今年在《中国房地产金融》发表的文章中提出，目前，全国住宅专项维修基金结余超过1万亿元，上海、北京、杭州等城市结余均超过百亿元，但累计使用资金仅占累计征收资金的10%左右，成都、深圳则分别约为4%和5%，大量资金被搁置而未能有效利用，个别项目使用率参差不齐。
在“住房养老”概念正式提出之前，近年来部分省市已启动住宅专项维修资金管理改革试点。
其中，杭州、宁波、嘉兴、成都、无锡等地在电梯维保、建筑外墙防护、旧房改造等领域开展保险试点，探索通过政府购买服务、引入商业保险等方式构建多方参与的住房保险机制。
在住宅专项维修资金管理改革中，一些城市也尝试通过统筹增值收入、规避“三分之二”表决的方式，解决应急维修问题。
按照规定，专项住房维修资金的使用需经过业主“双三分之二”表决通过：即专有产权占建筑总面积2/3以上的业主，且同意使用的业主人数占业主总数的2/3以上。
去年，济南市住房和城乡建设局发布《济南市住宅专项维修资金管理办法（征求意见稿）》，提出设立维修资金公共账户，以业主公共收入补充维修资金，由业主委员会制定转增公共收入补充维修资金方案，并依法组织业主大会表决通过。
这些地方实践虽然取得了一定成效，但仍然缺乏上位法的支撑。
成都市城市建设发展研究院副院长冯波告诉记者，专项住房维修资金注重“公平”，兼顾“效率”。由于“双三分之二”表决耗时较长，且在紧急情况下难以使用，部分城市针对紧急情况下专项住房维修资金的使用制定了相关政策措施。但在上级法律调整前，如果非紧急情况下打破“双三分之二”表决，在未经过“双三分之二”表决同意的情况下动用专项维修资金，可能存在违法违规的风险。
陈淑云进一步表示，根据《物权法》，住房专项维修基金与房屋产权挂钩，属于个人所有人所有。虽然后来颁布的《民法典》对住房专项维修基金作出补充解释，将其由“基金”转变为“共有”基金，但“三分之二”表决权仍然制约着维修基金的正常使用。
“在建立住房养老制度后，我们引入了政府公共账户的概念，希望从法制化、规范化的角度，让‘基本保障’维修资金不再需要业主投票才能使用和保障。另外，建立公共账户也让房屋维修可以提前规划，而不是临时凑钱。”陈淑云说。
上海师范大学房地产与城市发展研究中心主任崔光灿也持类似观点。他告诉记者，建立住房养老公共账户，意味着今后在不使用个人账户的情况下，维修资金可以合法使用，不需要业主投票，维修资金的使用效率更高。此外，住房养老公共账户的资金来源更加广泛，筹资的可持续性更强，资金的使用效率更高。
中国城市经济学会房地产专业委员会主任王业强认为，理想情况下，住房体检、养老、保险三大制度相互衔接、相互联动，才能为住房提供全生命周期的安全保障。
他向记者提出一个理念：给房屋做体检是第一步，通过体检可以发现房屋存在的问题和潜在风险。定期体检制度为排查房屋安全隐患提供了基本保障。发现问题后，通过物业费、维修基金、房屋抚恤金组成的“抚恤金制度”，实现“小修大补”。一般来说，抚恤金可以解决大部分问题。如果楼盘存在较大风险，就需要动用保险基金。给房屋投保，就是利用保险的市场化，为房屋安全责任人提供检查、检测、监测、赔偿等服务，降低房屋的安全风险。
养老金从哪里来？
前述文章中，闫荣等提出，住房养老保险制度应借鉴居民养老保险制度，覆盖城乡住房。但考虑到城乡非住宅住房的特殊性，住房养老保险制度可先在城镇住宅住房进行试点，待制度成熟后再探索扩大范围。
具体而言，农村住房具有混合性质、特殊土地性质，且尚未建立相关维修基金制度，全面覆盖将大大增加住房养老制度推进的难度。但城镇居住住房作为城镇公共保障的重要组成部分，产权相对清晰，相关维修责任和资金明确。
中央财经大学法学院教授、院长尹飞24日发表的评论文章也指出，现行制度设计中涉及的住房养老，仅限于城市规划区内区分栋式住房。
住房养老金的资金来源和管理方式也可以参考居民养老金。冯波表示，住房养老金要坚持“个人+政府+社会+企业”多渠道筹集，按照不同的筹集渠道实行分账管理，最终实现“多层次、多支柱、可持续”。
其中，个人将专项维修资金存入住房养老个人账户，探索提取地方国企、平台公司土地出让金、结余一定比例存入政府住房养老公共账户。同时，鼓励社会、企业、个人通过捐赠等方式将住房养老存入政府公共账户，鼓励房地产开发商或物业公司通过捐赠等方式为特定项目或社区补充住房养老，提升企业形象和美誉度，增加客户粘性。
在多方参与的背景下，提高住房养老金对业主和地方财政将产生什么影响？
尹飞说，住房养老金需要个人负担，也就是个人账户里的那部分，其实就是目前的专项住房维修基金。按照《民法典》的规定，这部分钱应该由业主负担；按照目前的制度设计，业主在购买商品住房或者房改房的时候，就已经预付了。
也就是说，住房养老金制度建设以公共账户为重点，不会增加群众负担。
住房和城乡建设部日前明确表示，住房养老金试点期间，将以建立公共账户为重点。
公共账户基金是保障社会公共安全和基本住房安全的基金，用于个人账户基金范围之外的住房定期检查、公共安全修缮等，具有社会互助功能，也被主流业界视为住房养老的“第一支柱”。
第一财经记者了解到，目前，公众账户的资金来源、使用范围、增值方式、管理主体等尚无统一的官方解释，各试点地区还需自行探索。
“项目土地出让金按一定比例提取、维修基金增值、财政补贴、配套金融产品创设等都是住房养老公账资金的重要来源。”王业强说。但他也指出，改革有成本、有代价，土地出让金下降必然对住房养老公账资金来源造成一定影响。
冯波认为，房地产市场虽然仍处于调整期，但长期来看仍有很大的潜力和空间。在官方缺乏明确（公共账户）资金渠道的背景下，“将一定比例的土地出让金划入公共账户”具有很强的可操作性，符合“取之于房，用之于房”的要求。此外，将部分土地出让金划入公共账户，可以实现前期开发成本与后期住房使用成本的联动。土地价格越高，缴存的住房养老金就越高，也有利于平衡房价中的地价因素和长期住房使用成本。
“当然提取比例一定要科学合理，既着眼当前，又要规划长远。如果比例过高，会影响地方财政收入；如果比例过低，又难以满足未来房屋安全使用的需要。”冯波补充道。
如何合理提取土地出让金？闫荣等在上述文章中提出了两种思路：一是将住房养老基金支出项目直接添加到现有的土地出让净收入中；二是规定不低于2%的住房养老基金用于重大支出项目。以上海为例，初步测算，一次完整的房屋体检，包括全检和部分检查、评估，花费约41亿元，约占近5年平均土地出让收入的1.8%。
文章认为，虽然目前我国土地出让收益呈下降趋势，但房屋检查具有周期性，年度资金需求大大减少，将旧区改造资金纳入公共账户，既能兼顾按需立项，也便于更新成果的后期维护。
不过，陈淑云表示，将旧区改造资金、保障性住房建设资金、公积金增值等所有与住房相关的资金都纳入公共账户，在业内存在争议，实施难度较大。“一方面，旧区改造资金和住房养老资金使用存在一定重叠；保障性住房建设达到一定体量，也能省下一笔钱。如果将这些与住房相关的资金全部纳入公共账户，一定程度上可以避免土地出让收入减少带来的影响。但另一方面，这些资金怎么归集？谁来管理？如何保值增值？这些问题都尚待解决。”
“公共账户的管理亟待明确。”冯波表示，住房养老作为新生事物，政府公共账户应该怎么建、怎么管理、涉及的范围应该有多大（比如是否可以在某个社区、物业区、片区设立政府公共账户）等需要进一步明确。
王业强认为，住房养老是中国特色的制度创新，三大制度的核心就是住房养老制度，目前住房养老资金的投资管理模式还有待探索。
因此，他认为，要加强住房养老金管理机构建设，设立专门的住房养老金管理机构，具体负责本行政区域内住房养老金公共账户和个人账户资金的归集、使用、管理和监督工作。同时要强化资金的保值增值，借鉴社保基金投资运营管理经验，委托专业机构对住房养老金存量资金进行投资运营，提高住房养老金的增值收益水平。
