✪ 曲婉文
浙江大学
【导语】当地时间13日下午，美国前总统、共和党总统候选人特朗普在宾夕法尼亚州一场竞选集会上发表演讲时遭枪击，提词器的玻璃碎片击中他的右耳，导致其出血。美媒将此次事件定性为“暗杀企图”，目前已有一名观众死亡，两人受重伤，一名疑似枪手被击毙。有评论称，此次暗杀事件很可能进一步增加特朗普胜选的可能性，而特朗普此前已经在民调中占据优势。现任总统拜登在谴责枪击事件的同时，还宣布暂停竞选集会，这意味着，如果11月大选投票日期不变，电视辩论等线上拉票活动将更加频繁，不同媒体的报道也将进一步影响投票结果。
特朗普遇刺事件暴露了美国内部严重的政治裂痕，随之而来的政治博弈也将更加激烈，这无疑将加剧美国大选前夕的全球动荡。每四年举行一次的美国大选不仅影响该国内政外交，也具有全球意义。有人认为，特朗普民粹主义的兴起是新自由主义的必然产物，标志着新自由主义时代的终结，而拜登政府的拼凑政策难以扭转这一大趋势。自特朗普第一任期开始，美国不再强调自由市场和自由贸易，而是强调产业政策和保护主义。但从美国价值观的角度，本文作者指出，虽然特朗普的做法率先违背了新自由主义范式，但拜登的政策实际上宣告了新自由主义时代的终结。
拜登上任后，相继通过了《基础设施投资与就业法案》、《降低通胀法案》、《芯片与科学法案》等法律，立法成果远超前几任总统。拜登政府的重建美国计划是一次明显而全面的意识形态转向，而这种转向建立在批判新自由主义的基础上，指责自由化政策无法使美国应对挑战，因此必须改弦更张，必须从华盛顿共识转向“后华盛顿共识”或“后新自由主义”。从历史上看，新自由主义范式能否成为主导意识形态，主要取决于国际秩序领导者的选择。新自由主义在过去几十年支撑了国际经济体系的自由化，影响深远。当美国政府不再坚持它作为全球治理的范式时，它就失去了世界主导大国的地位。
但官方的转向并不意味着新自由主义的影响会立即消失。如今美国内部分裂严重，刺杀事件更是增加了不确定性，两大政党都未能提出一套一致的理论范式来取代新自由主义。因此，笔者认为，在国际经济秩序陷入混乱的当下，思考与新自由主义相关的争论，应该超越简单化的“国家还是市场”模式，而放在更为复杂的历史背景中去思考。
本文原刊登于《读书》2024年第7期，原标题为《这轮新自由主义时代的终结——兼论产业政策的作用》，仅代表作者观点，供读者参考。
这一轮新自由主义的终结
——也谈产业政策的作用
自上世纪80年代以来，在美国的主导下，新自由主义成为世界主导意识形态，其倡导的自由化、市场化、私有化，被称为“华盛顿共识”，在近几十年对世界产生了巨大影响。然而，近年来美国政府不断推出违背这一范式的政策。最重要的是，拜登政府成立后，对“华盛顿共识”提出批判，高调转身，2022年通过了推动绿色能源产业的重大“通胀削减法案”和推动半导体产业的“芯片与科学法案”，以体制的力量明确宣告这一轮新自由主义的终结。只是由于美国内部分歧严重，两大政党无力提出新的范式来取代新自由主义，因此，伴随着国际经济的失序，世界主导意识形态也进入了混乱时期。
为什么说拜登的政策预示着新自由主义时代的终结？确实，在此之前，特朗普政府已于2018年发动贸易战，单方面提高各国产品关税，尤其是对中国产品，但仍然以新自由主义论调指责其他国家违反新自由主义竞争规则。特朗普的做法虽然违背了新自由主义范式，但基于民粹主义政治考量，并无理论支撑。此外，欧洲各国近期也推动相关产业政策应对气候变化，但美国终究是全球领导者。
拜登政府的政策走向与特朗普有显著不同。拜登2021年上任后，先是通过了《基础设施投资与就业法案》，次年又通过了上述两项法案，涉及金额巨大，估计超过2万亿美元。这是一项非常重大的立法成就，远远超过他之前的历任总统。上任后他提出“重建美好未来”的宏伟构想，宣称要效仿几十年前的罗斯福新政，意图对社会、基础设施、经济和环境进行大规模投资。该政策出台的背景是新冠疫情凸显了美国对中国和全球产业供应链的依赖，中国崛起带来挑战。 美国基础设施亟需更新，经济竞争力需重振，美国应对气候变化举措落后，社会对新自由主义政策不满（拜登一直批评特朗普主张全面提高关税的保护主义做法，但上任后并未取消特朗普的加税政策，后者对约3500亿美元的中国产品加征累计25%的关税）。然而在2024年大选年的中期，民调显示拜登的选情开始落后于特朗普，这或许也是他加入提高关税竞赛的原因。5月14日，拜登政府宣布对价值180亿美元的中国产品提高25%-50%的关税，包括钢铁、半导体、光伏电池、起重机、医疗产品、电动汽车及其电池和关键矿产，尤其是电动汽车的关税将从25%提高到100%； 同时声称此举符合现有扶持电动汽车的产业政策（虽然涉及的金额和范围有限，但声明性较强，未来影响未知）。
与这一庞大计划相呼应，拜登政府也提出了相应的论据，代表是国家安全顾问沙利文2023年4月在布鲁金斯学会发表的演讲，他的演讲题目是《重建美国经济领导地位》，并依靠新“产业战略”实现。他认为，美国二战后建立的国际秩序已经动摇，需要全面重建。美国面临的挑战主要包括：美国工业基础空心化；国际环境发生变化，但对中国经济依赖加大；为应对气候变化，亟需发展清洁能源体系；经济增长成果尚未均衡分享，中国带来就业冲击，加剧社会不平等，对民主构成威胁。
拜登政府提出的应对措施，主要是以“产业策略”推动产业发展（产业战略，而非俗称——产业政策），即基于国家安全考量选取目标产业，利用公共资源协助企业加大对这些产业的投资，推动创新。选取的目标产业主要包括半导体、清洁能源产业等，期待建立有韧性、安全的产业供应链。由于该法案主要以补贴作为诱因，要求企业在美国生产，并限制使用中国原材料，为回应有关该计划是否具有保护主义的质疑，沙利文也强调，这是要与盟友协调，方式将是美国推动多项单边协议。最后，对华方面，将继续以“小院高墙”的方式，在有限范围内阻止中国获取先进技术。
过去四十年，美国多次违背新自由主义范式，以单边贸易限制或其他手段制裁对手。例如，1970年代，美国贸易逆差严重，于是开始实施《贸易法》第301条款，以贸易制裁手段限制东亚等地区出口增长。1980年代，还遏制日本半导体发展。但当时大多是以例外的形式进行的，并没有改变新自由主义作为普世意识形态的全球领导地位。这一次与以往不同，拜登政府的重建美国计划是一次明确而全面的意识形态转向，而这种转向是以批判新自由主义为基础的，指责自由化政策无法使美国应对挑战，因此必须改弦更张，必须从华盛顿共识转向“后华盛顿共识”或“后新自由主义”。
2024年5月，美国总统拜登宣布对中国征收新一轮301关税（来源：ustr.gov）
沙利文在演讲中还指出，产业政策在新自由主义时代并不受欢迎，他没有明确说的是，产业政策由于政治上不正确而成为贬义词，因此他用“产业战略”作为委婉说法。
在新自由主义与结构主义之争中，国家的作用是焦点，也就是所谓“国家还是市场”之争。新自由主义学派认为，国家应尽量避免干预市场运作，因为市场结果最符合效率，而国家缺乏足够的信息做出正确决策，干预可能导致寻租行为。此外，在各种国家行为中，该学派认为产业政策是最差的政策，因为产业政策意味着政府主动选择和推动目标产业。结构主义学派则主张相反，认为后发国家的市场体系不完善，私人投资有风险，要赶上发达国家，国家必须承担风险，在推动工业化方面发挥重要作用。产业政策虽然很难成功，但不可或缺。在中国语境中，大家应该对这一争论并不陌生，多年来林毅夫与张维迎就此进行过多次高调的辩论。 总之，两派都有各自的理论支撑，这样的争论在各国发展史上也屡见不鲜。本文无意深入争论本身，而是探讨主流意识形态的兴衰及其与时代背景的关系。
东亚地区的读者一定熟悉后发国家产业政策的逻辑，其目的是扶持本土企业和产业，推动工业化和现代化，追赶西方。不同地区的产业政策会有所不同，会随着发展阶段而变化，也会根据国际经贸规则而变化，但发展自身生产力的政策目标是明确的，社会对这一目标也有共识。其实，如果我们考察发达国家的发展历史就会发现，除了工业革命的领头羊英国，其他国家在追赶英国时，都曾用各种方式扶持本国不成熟的产业。比如，美国开国元勋之一汉密尔顿就曾主张用产业政策推动工业发展。
相比后来者实施产业政策追赶先进，拜登的产业政策则有所不同。美国虽然国力开始下滑，但总体上仍是世界超级大国，在全球多项产业价值链中占据高位，掌握尖端科技，但未必掌握价值链低端的实际制造部分。这也得益于掌握技术的美国跨国公司几十年来虽然逐渐将制造部分转移到国外，但仍能从知识产权和金融租金中赚取巨额利润。比如，据估计美国企业在全球半导体价值链中仍占产值约40%。美国这次瞄准的产业选择半导体和绿色能源产业，主要是出于所谓的国家安全考量，以保持全球领先地位，与后来者国家追求工业化的动机并不完全相同。
1990 年至 2030 年全球半导体制造份额预测
澳大利亚学者琳达·韦斯（Linda Weiss, America Inc.?: Innovation and enterprise in the national security state. Ithaca: Cornell University Press, 2014）认为，二战后美国的产业政策，基本是以“冷战”环境下的国家安全为首要任务，以保持军事领先地位、追求技术领先为目的，商业发展并不是目的，因此并非弗雷德·布洛克（Fred Block, & M. Keller, eds., State of Innovation: The US government's role in technology development, Boulder, CO.: Paradigm, 2011）所认为的“隐性产业政策”。尤其是1957年苏联意外成功发射人造卫星后，美苏之间的太空和军备竞赛由此拉开帷幕，美国为此专门成立了国防高级研究计划局（DARPA）、国家航空航天局（NASA）等机构。 但由于美国社会有反对大政府的传统，虽然可以支持国家安全计划，却难以长期支持经济产业政策。因此，在制度设计上，国家安全单位必须与企业合作，共同推动新技术的研发。最好的预期结果是国家安全单位获得国家安全所需的创新技术，而企业则能够将新产品推向市场并获得利润。
但这种双目标、多用途的技术规划方式，有成功也有失败。确实，有时候，无论成本如何，国家安全计划都会产生丰富的溢出商业效应和影响。比如，大名鼎鼎的互联网诞生，就源于美国国防部为维护信息传输安全而制定的计划。但这种官商关系的安排，还有另一种可能的结果，那就是当企业发现市场的潜在收益可能远大于参与国防计划时，它们可能会放弃参与国家安全计划，国家安全单位也很难直接介入此事。美国半导体产业的发展就是如此，这也正是拜登政府需要大动作挽救半导体生产外包的大背景因素。
美国缺乏像东亚那样致力于推动产业发展的机构，也缺乏这方面的政策工具和经验。因此拜登此次政策的支持方式是对目标产业的投资提供补贴，除了要求本土生产外，还要求逐步提高本土内容比重，排除来自中国等地的内容。这一政策虽然近两年大幅增加了美国对目标产业的投资，但也在相当程度上抢走了欧洲、日本、韩国等盟友的投资，也就是开启了盟友之间的补贴竞争。这不免让人想起两次世界大战之间发达国家的经贸政策，这些政策损害了邻国，加剧了经济萧条。
这也表明，如今政治与资本的关系更为复杂。美国已经将大部分产业链的“制造”环节外包出去，单靠补贴能取得什么效果呢？比如，法案目前最引人瞩目的部分就是电动汽车及其电池。补贴标准要求车辆必须在北美组装生产，所用电池组件和关键矿物至少有一定比例必须在北美生产（这一比例将逐年提高），不能含有来自中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜公司的零部件。新规在2024年初生效后，符合补贴条件的车型数量大幅减少。不过，或许是为了回应欧洲的抗议，法案在实施细节上设置了后门，即如果车辆是租赁而非购买，则可以规避上述规定。这样的政策设计能否诱导足够多的新相关投资，从而在未来逐步提高符合补贴条件的车型数量，难免令人怀疑。 该项规定的背景是，中国企业已经在电动汽车相关行业占据领先地位。
此外，拜登政府的几项主要法案虽然很有野心，但并未获得社会太多认可，相比之下，东亚在推行产业政策时，普遍获得社会较高支持，这应该涉及到拜登产业政策的动机，以及是否回应社会需求。
拜登的政策号称借用了罗斯福新政的理念与框架，但目前的情况与当时大不相同。罗斯福推动新政的动机来自于社会对改革重建美国经济的期待。当时大萧条尚未结束，社会主义运动影响巨大，民主党精英对新政方案有相当的共识，因此新政的推出可以说是高度响应社会期待、得到社会支持的，与现在的情况截然不同。如今，美国民粹政治占据主导地位，民主党被认为已成为代表高学历人群的政党，近年来受到觉醒文化的高度影响，各群体抱有各自的价值观和目标，包括环保、性别、族裔等政治正确议题，对如何应对危机缺乏共识。 换言之，罗斯福新政方案此刻还不可能成为取代新自由主义的主导意识形态。
拜登政府将法案命名为“通胀削减法案”，也应该承认民众最关心的是降低通胀，而非推动这些产业的发展。此外，新投资多位于支持共和党的红州，以避免工会的介入，让赢得选票变得更加困难。因此，该法案或许无助于提高拜登连任的几率。虽然可能上任的特朗普也反对新自由主义政策，但他已表明不支持拜登的举措，并声称仍将利用提高关税的方式，推行民粹主义政策。总之，拜登虽然借用了罗斯福新政的框架，但如今美国各方面都与当年大不相同。
过去几十年，新自由主义毫无疑问地主宰着世界。特别是在“冷战”结束后，美国的领导地位达到顶峰，“历史终结论”盛行，即美国主导的国际秩序是唯一选择，新自由主义似乎成为永恒的普遍真理。然而，20多年后，拜登政府却宣布抛弃新自由主义，推动重大政策转向。新自由主义在过去几十年支撑着国际经济体系的自由化，影响深远。作为一种意识形态，它还会继续存在并发挥影响，但当美国政府不再坚持它作为全球治理的范式时，它就会失去在世界上的主导地位。换言之，这也提醒我们，国际经济秩序下的主导意识形态是会发生变化的。过去几十年对新自由主义的依赖只是这一特定阶段的发展，而不是所有阶段。
本文在讨论新自由主义的兴衰时，为什么会提到“这一轮”呢？因为历史上已经发生过变化，未来是否还会再发生还难以确定。新自由主义的“新”不同于主张自由放任的古典自由主义。二十世纪初，第一次世界大战颠覆了旧的国际秩序，随之而来的是持续很长时间的全球经济衰退。政治经济危机引发了激烈的理论争论，批评者认为，是自由放任的古典自由主义政策带来了危机。为此，自由主义者在1930年代末也推出了强调规则和秩序而非自由放任的修正版，称之为新自由主义（近年来的这一轮新自由主义也不主张自由放任，而是1970年代以后发展出来的新版本）。 当时社会主义运动风起云涌，改良主义资本主义阵营中，正在酝酿日后罗斯福所推行的新政模式，即社会民主主义和凯恩斯主义经济调控，二战后美国领导下建立的新秩序正是建立在这一意识形态之上。
但是到了20世纪七八十年代，这一轮新自由主义范式开始兴起。当时，美国主导建立起来的二战后国际经济秩序已经陷入困境，新政模式失效，导致经济停滞、物价上涨，也带来了对既有模式的全面检讨。在经济学界，自由市场学派日渐活跃，在政治上，新保守派上台，包括英国的撒切尔夫人，美国的里根。于是到了20世纪80年代，在美国和英国的主导下，这一轮新自由主义时代开始了，美国政治从新政模式转向新保守主义，从管制资本转向与资本合作。这种转变可以说是对战后新政改革模式的反噬。
这里简单说一下新旧国际秩序中两个主导国家美英的主导意识形态的变化。英国在19世纪初转向自由主义范式，部分原因是新兴力量要求废除旧的垄断权力。此前，英国在崛起过程中采取的是非自由主义的方式，经济发展的成功也推动了自由主义话语的蓬勃发展。当时英国采取的单边自由贸易符合其殖民政策。后来，世界力量对比变化、战争等因素结束了英国的领导时代。两次世界大战之间，欧美国家进入以邻为壑、经贸秩序混乱的状态。“二战”后，美国重建国际经济秩序时，以罗斯福新政模式为主导意识形态范式。20世纪七八十年代，美国陷入困境。 在原有模式难以为继后，美国转向新自由主义、新保守主义，进入2020年代后，美国为应对新的危机抛弃了新自由主义范式，但目前尚无成熟的替代方案。
从历史上看，新自由主义范式能否成为主导意识形态，主要取决于国际秩序领导者的选择。他们会根据当时他们认为什么样的意识形态适合自己的统治而做出选择，会受到社会冲突和意识形态竞争的影响，也会与国际秩序的发展阶段相协调，也有历史的连续性因素。正如乔万尼·阿瑞吉等人所指出的，国际资本主义体系有其发展周期，现行体系早已进入周期末的金融化阶段，贫富分化、社会无序，这种情况与卡尔·波兰尼在《大转型》中所呈现的20世纪初对自由市场的激烈反弹类似。 这可以说是他所讨论的逆转的再现（乔凡尼·阿里吉、贝弗利·西尔弗等：《现代世界体系中的混沌与治理》，三联书店，2003；卡尔·波拉尼：《大转型》，浙江人民出版社，2007）。但从过去的经验看，社会冲突如何影响统治方式的关系是复杂的，没有固定的模式。当今发达国家的情况表明，传统劳工运动衰落，中产阶级减少，社会结构与过去不同。一个受过高等教育的专业群体，即托马斯·皮凯蒂所说的“婆罗门左翼”，已经崛起并主导了左翼意识形态的发展。二战后原本代表工人的左翼政党，在近几十年来也转向代表这些专业群体（托马斯·皮凯蒂，《资本与意识形态》，A.戈德哈默译，马萨诸塞州剑桥：哈佛大学出版社贝尔纳普出版社，2020）。 但他们却难以回应下层民众的意见，导致民粹政治盛行。
毫无疑问，社会矛盾及其带来的民粹政治是推动此轮新自由主义终结的主要背景因素，但当今美国国内分裂严重，形势充满不确定性，两大政党都未能拿出一套一致的理论范式来取代新自由主义。
现实情况是，国际经济秩序一片混乱，美国拜登政府的产业政策除了“反华”之外，还有损邻国的倾向，类似两次世界大战之间欧美各国的经贸状况，不知这次会不会重蹈覆辙。
尽管新自由主义在今天已经开始失去主导地位，但知识界有其相对的自主性和影响力，该学派的支持者未必认同这是对其范式的否定。但进入新世纪以来，由于各种因素的影响，国际经济学界对产业政策的讨论也发生了变化，越来越多的学者关注到这一问题。其原因可能是多种多样的，包括发达国家之间在研发领域的竞争、发达国家自20世纪70年代以来生产力增长的放缓、应对气候变化的迫切需要、欧盟在数字革命中的落后、中国的崛起等。二战后对产业政策的最初讨论源于发展经济学，旨在协助后来者发展经济，到现在，关注的焦点已经转移到发达国家自身的问题上。 现实情况是，自2008年金融危机以及随后的经济衰退以来，发达国家实施产业政策的次数开始增多，而且速度近期明显加快。
换句话说，在拜登（Biden）政府提出大转变之前，与新自由主义相比，欧洲和美国的经济学社区已经开始对工业政策进行更积极的关注。
自2021年以来，美国的拜登政府批评了新自由主义的政策，并积极促进了工业政策，作为国际经济秩序的领导者，新自由主义的地位是数十年来的统治范围。人们认为其在不同的水平上，因为这一轮新自由主义的政策在国际经济体系中引起了社会冲突和动荡，因此，当时，当时，国际经济秩序进入了混乱，这与新的自由主义相关的是“更加复杂的”，这是一个更加复杂的事物。国际经济秩序还强调了我们迫切需要考虑重要问题，例如合理的国际秩序。
