导读
当前，学术界把中美竞争界定为“对基础设施、数字、生产和金融网络中心地位的争夺”。在针对各类国际网络展开的竞争里，美国因对中国技术进步感到不满，所以将出口管制当作维护其国家安全和竞争领先地位的工具，而美国在这些国际网络中的中心性是比较高的。
2018 年出台了《出口管制改革法案》（The Export Controls Reform Act，ECRA）。此法案赋予了美国总统更广泛的权力，使其能够对军民两用物品实施出口管制。ECRA 保留了原本的美国出口管制法规，并且收紧了对管制物品的限制条款，还扩大了管制物品的范围，把“新兴和基础技术”也纳入了其中。
文章对美国将出口管制与产业政策相融合，展开新兴地缘经济战略这一现象进行了研究。文章觉得，美国越来越多地把出口管制当作地缘经济工具，以此来遏制中国的技术进步，尤其在半导体行业方面表现得较为突出。美国商务部下属的工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）在这一过程中逐渐成为美国的关键机构。文章持有这样的观点，即美国通过阻止中国获取关键技术，意在巩固自身的国际领导地位，然而，这也会导致全球贸易和投资领域出现长期分裂的状况，进而引发国际经济治理方面的问题。
分析框架：作为结构性力量的治外法权
文章从苏珊·斯特兰奇的“结构性权力”概念开始进行研究。美国利用其结构性力量，也就是治外法权，来强化自身在各类国际网络中的地位和权力。斯特兰奇的“结构性权力”概念被界定为“能够选择和塑造全球政治经济结构的权力”，通俗来讲就是定义游戏规则的权力。当前，世界经济逐渐形成一系列跨越国家领土边界的网络，这些网络具有高度结构化的特征。这些网络中存在着不对称的关系。美国在目前的全球政治经济网络里是“霸权力量”。
中国为追求在国际政治经济网络中的自主性和领导地位，积极推进“中国制造 2024”等产业政策，此举措对美国的结构性权力构成了挑战。近些年来，中国在汉密尔顿指数的十大战略产业里，有七大产业处于领先地位。同时，中国在关键产业的产出，从 1995 年的不到 5%提升到了 2020 年的 25%，并且超越了美国。中国的经济复杂性指数在 2000 年处于 39 位，之后上升到了 18 位，并且紧跟在美国 14 位之后。在 中国崛起的这一背景下，新的地缘经济秩序得以形成。在这个秩序中，全球经济网络的“灰色地带”有所扩大，安全措施与经济措施逐渐相互纠缠在一起，呈现出“经济政策安全化”以及“战略政策经济化”的趋势。
美国为了应对新的地缘经济形势，逐渐开始重视将“治外法权”当作其战略工具。“治外法权”属于美国结构性权力的一部分，美国主要凭借三个领域的结构性权力来施展其“治外法权”。第三，在联盟网络的权力上，美国凭借制度手段、行政力量以及市场壁垒等方式开展相关活动。
美国通过治外法权来维护其战略利益的行为，遭到了国内和国际的强烈反对。然而，美国借助威胁话语建构的手段，将相关议题安全化，以此促进其政策的合法化。美国作为结构性权力的拥有者，采取“地缘经济战略合法化”这种手段，以此来规范外国获取关键技术的渠道。美国会通过与盟友进行谈判，让盟友遵守规定或者采用符合美国利益的国内法规。同时，美国利用结构性权力来维护其军事和经济优势。
美国在全球半导体产业的结构性权力
文章认为，半导体产业体现了美国运用其结构性权力。半导体供应链是全球性且高度复杂的产业生态系统，此领域全球分工的专业化程度在不断提升，从而形成了全球范围内高度专业化的公司。因为存在全球产业分工，所以美国在半导体领域的中游生产端，其生产能力较为薄弱，但在下游设计端却有着较强的影响力。在销售和知识产权的上游方面，美国公司处于领先地位。上下游的较高地位以及对整个生产过程的覆盖，使得美国在半导体行业仍保有较强的结构性力量。相比之下，中国半导体行业正在崛起，但其份额是有限的，并且不能覆盖整个生产过程。中国半导体产业依赖诸多外国服务，像光刻机、EDA 软件等。这些服务主要被美国公司及其盟友所控制。在这种背景下，近些年美国积极利用自身在半导体产业上游的中心地位，把“结构性力量”当作武器，加大对知识产权的管控，从而损害了像中国这样的国家的战略利益。
美国通过出口管制对华施压
美国的出口管制制度源自冷战时期。其目的是基于安全方面的考量，对军事产品和技术的出口进行限制。在国际范畴内，北约及其盟友在 1945 年到 1949 年期间成立了多边出口管制协调委员会（COCOM），以此来应对苏联及其盟友获取战略技术的情况。冷战结束后，该委员会于 1994 年解散。取而代之的是对常规物品以及军民两用产品和技术出口的多边机制，也就是瓦森纳安排。在国内方面，美国的 BIS 是负责出口管制的主要联邦机构，其职责是通过技术引导以及严格的出口管制来推进国家安全。
1980 年到 2000 年期间，美国对中国采取的战略物资出口管制主要集中在军事技术领域。其目的是阻止中国军事科技的发展。美国开展对华竞争，在 2018 年出台了 ECRA。此法案重新定义了美国国家安全与国际竞争力的关系，表明美国的国家安全需要其在科学、技术、工程和制造业领域保持领导地位，其中涵盖对创新至关重要的基础技术。基于此，美国 BIS 制定了宽泛的出口管制定义，把大量军民两用产品纳入了商业管制清单。
美国的相关转变体现了美国出口管制制度的调整，此制度逐渐成为支持美国地缘经济战略和国内产业政策的战略工具。BIS 为了增强出口管制能力，进一步对特定实体实施贸易限制，并制作相关实体清单。自 2017 年特朗普政府开始，中国成为出口管制的主要目标之一，被列入清单的实体数量在各国中位居第二，仅次于俄罗斯。2019 年之后，被列入清单的中国实体数量有了明显的增多。这一情况与 ECRA 的引入是相符合的。在 2019 年到 2024 年这段时间里新增的中国实体里，有 49.8%是属于科技行业的，其中包含信息技术、半导体行业以及电子产业等。
文章指出，美国开展对华大规模出口管制的逻辑与针对俄罗斯等国的措施不同。美国开展对华大规模出口管制并非是为了应对当下的安全威胁，而是针对中国技术进步以及军事现代化等长期战略方面的问题。拜登政府的国家安全顾问杰克·沙利文认为，在中美战略竞争的情境下，任何对中国生产或开发先进半导体予以支持的行为，以及涉及在半导体制造中使用的特定工具或设备的行为，都已然成为了美国的国家安全问题。所以，美国秉持“小院高墙”的理念，对相关技术实施出口限制，借助技术瓶颈来强化对少数关键技术的掌控，以此来维护美国的利益。
文章总结称，美国当前的经贸政策主要依据两个相互补充的战略逻辑，分别是产业重建与地位护持。产业重建是通过推行产业政策，像《芯片法案》那样，来维持美国在相关产业的领先地位，也就是要“跑得更快”。而地位护持是本文的研究重点，美国采取一种防御性的方式，以刺激 - 反应为核心，着重实施管控，以防止中国在技术方面赶超美国，也就是要“保持距离”。
结论
文章认为，美国 BIS 对出口管制政策进行了“政治化”的操作，这表明该政策正在逐渐演变成一种地缘经济工具。具体来说，其一，在 ECRA 这个背景下，美国对于国家安全和技术领导地位之间的关系有了新的理解；其二，美国把中国的科技实体列入了实体清单，并且有针对性地实施了出口管制；其三，美国对各种军民两用产品进行监管，从而扩大了美国对外国产品的管辖权，对中国实施了具有针对性的长臂管辖。
美国出口管制的出发点是其国家安全。美国把这与美国对华保持竞争力以及追求国际领导地位等目标相联系。美国还借助非正式渠道，强化与盟友的战略联动，以此来对抗中国。文章认为，在中国没有像俄罗斯、伊朗等国那样对美国构成较为“直接”的安全威胁时，美国仍然开展对华出口管制。这表明出口管制政策已经成为地缘经济战略中的一个“灰色地带”。
Guilherme Schneider Rasador 是巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）国际战略研究的博士生，其研究方向为国际政治经济学、国际贸易和地缘经济学；André Moreira Cunha 是巴西南里奥格兰德联邦大学（UFRGS）的经济学教授，研究方向为国际贸易、文化和创意经济学。
