414个小县或将变得更苗条、更健康（资料图）
经济观察报刘亚宁/文人口少的小县域制度改革正在“遍地开花”。
7月21日，中共二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》第九部分在“深入推进依法行政”一节中提到“稳步推进人口较少小县区机构优化”。
近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地推进人口较少县域机构改革，压缩部分政府机关和事业单位编制，整合精简党政机构，有的县域编制减少1000余人。
小县域改革最直接的原因是为了减少县域的行政成本和财政负担，更深层次的原因是为了提高县域治理效率，推动县域高质量发展。
中国人口大县已超过400个，其中最多的是四川和内蒙古。
县城是连接城市、服务农村的载体，是中国行政区划的基本基础。根据国家统计局的数据，2023年，中国共有县级市397个，县1299个，自治县117个。
目前，小县尚无明确定义。2020年4月，山西省将6个人口不足20万的县划定为机构改革试点县。因此，政法学院将人口不足20万的县级行政区（县级行政区）划定为试点县。另外，由于西藏所有县的人口均不足20万，因此未纳入统计；新疆的县市设置有很多特殊性，因此未纳入统计。
根据第七次人口普查，中国除西藏和新疆两个边境省份外，共有414个小县。四川是小县最集中的地方，人口在20万以下的县（含县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州下辖的得荣县只有24748人，是四川省人口最少的县。
内蒙古小县数量仅次于四川省，有多伦县、清水河县、武川县、固阳县等50个小县。人口最少的县位于内蒙古西部，隶属于阿拉善盟边境旗阿拉善右旗（旗相当于县），截至2020年11月1日，人口只有2.3万人。
图为内蒙古阿拉善右旗巴丹吉林沙漠（资料图）
此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海等省区也是小县区比较集中的省份，可以看出，小县区大多分布在GDP水平较低的中西部省份，像山东这样位居全国GDP排名第一的省份，却没有出现人口小县区。
四川是人口大县最多的地区。来源：政法研究所地图
人口流失，机构冗余，人口少的小县难以维持生计。
随着城镇化进程不断加大，农村人口大规模向城市转移，小县城往往成为人口外流的重点。
清华大学新型城镇化研究院数据显示，截至2020年底，我国县域常住人口约7.25亿人。回溯历史，1990年，我国县域常住人口达9.44亿人，而此后的1990年至2000年、2000年至2010年，县域常住人口规模均达到9.44亿人。2010年至2020年间，我国县域常住人口规模分别减少0.28亿人、0.84亿人、1.07亿人，县域人口占比也由1990年的81.4%下降到2020年的51.5%。
县域人口减少了，但机关事业单位工作人员数量却没有减少，这就造成了财政供养人员比例的不平衡，2019年山西曾对全省小县域做过调查，其中，一个总人口约13万的县域，财政供养人员总数近6000人，该县总人口与财政供养人员比例为22:1。
公开数据显示，2011年，山西省临汾市浮山县人口与公务员数量之比为72：1，到2020年，这一比例下降为64：1，即单个工作人员需要服务的人数由原来的72人下降到64人。
人员冗余，会导致财力不足。据新华社报道，一个财政总收入每年26多亿元的小县，政府支持的员工工资就达5亿多元，也就是说，财政支出的近20%是用于员工。放眼世界，这个比例相当可观。
2010-2020年世界部分国家雇员薪酬占政府支出比重 数据来源：政策研究院
值得注意的是，多数小县经济发展水平不高，财政支出主要依赖上级转移支付。青海省果洛藏族自治州玛多县2022年一般公共预算收入仅为3119万元，而财政预算支出却高达12443.2万元，是收入的近40倍。山西省人口较少的阳曲县、娄烦县2022年一般公共预算收入均不足1亿元，但支出均超过2亿元。不难看出，多数人口较少的县都自给自足不了。
人口少的小县“大科室制”改革 娄烦县减员近九成
为了解决小县域发展中存在的问题，一些地区启动了“大部门制”改革。改革该怎么进行？简单来说就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。
2020年4月起，山西省开始对20万以下人口小县区体制改革，将6个20万以下人口小县区纳入试点，分两批进行，第一批为渭南市河曲县、临汾市浮山县，第二批为太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县事业单位数量均明显减少，其中娄烦县改革力度最大，事业单位数量由3000余个压减至341个，压减幅度达1.3%，减员幅度达88.6%；此外，河曲县事业单位岗位数也由1964个压减至659个，压减幅度达66.4%；浮山县事业单位岗位数由1944个压减至970个，压减幅度达50.1%。
除了事业单位数量缩减，行政事业单位和党政机构数量也在缩减。以河曲县为例，该县将水利局、扶贫办、农业局合并为县农业农村水利局，简称农水局。同时，县发改局、工业和信息化局、能源局、教科局也合并为县发改和科技商务局。整体来看，改革后，河曲县党政机构数量缩减38.9%，由36个减为22个；涉及改革的事业单位由186个整合为40个，单位数量减少78.5%。
太原市娄烦县政府部门由26个减为16个，事业单位数减少29个；临汾市浮山县党政机构由35个减为22个，事业单位数由179个减为40个；石娄县党政机构数减少37.1%，事业单位数减少31.1%，行政事业单位科级职位数减少11.8%。
娄烦县召开人口少县事业单位改革试点动员会。来源：娄烦县人民政府官网
除山西外，青海省在“人口小县”机构改革上也取得一定进展，公开数据显示，玛多县将改革前的25个党政机构整合为20个，其中党委机构6个、政府部门14个，与改革前相比精简了5个机构，精简比例达20%。
改革效果同样明显。娄烦县数据显示，机构改革后，每年可节省人员经费3410万元、运行费990万元，同时腾出办公用房2.8万平方米；河曲县委组织部曾估算，经过3-5年的过渡期，该县行政成本将大幅下降，公用支出减少367万元，降幅8.2%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。
值得注意的是，如何用人，也是小县改革的一大难题。河曲县在公开报告中给出了具体措施，改革后903名超编人员被重新分配到党政部门培训，担任村委会主任、社区领导或综治网格员等。对空缺的领导岗位，河曲县设立干部轮岗池，以“提职”换“降职”，“下放农村”换“增待遇”，鼓励改革干部退出领导岗位，转入其他工作。在解决工作积极性问题上，河曲县采取奖惩分明的措施，2021年以来，全县提拔了17名业绩突出的干部，表彰了10个优秀单位、30个优秀个人，评选了3名优秀个人，对3名不履行职责的领导干部免职，严格落实奖惩制度。
近年来，公务员考试热度不断攀升，但十八届三中全会提出的精简小县区方案或将释放出新的信号，未来小县区或将越来越瘦、越来越壮，事业单位设置或许不再是小事，而是重回“铁饭碗”。
