作者｜武卓韵
华一律师事务所合伙人
宾夕法尼亚州立大学法律博士
2025年6月，洛杉矶加州因联邦移民执法活动引发了广泛的抗议活动，其中多起事件演变成了暴力冲突、纵火行为，并对联邦官员进行了攻击，还造成了联邦财产的破坏。6月7日，特朗普总统根据《美国法典》第10编第12406条（10 U.S.C. § 12406）的规定，下令将加州国民警卫队的2000名成员调派至联邦服务，随后又额外增派了2000人。加利福尼亚州州长纽森及其政府迅速启动了法律程序，声称该指令超出了法律规定的权限范围，违背了第十修正案的规定，同时向法院申请颁发临时限制令。
2025年6月12日，加州北区联邦法院的法官查尔斯·布雷耶（Charles R. Breyer）颁布了一项临时禁令，该禁令阻止联邦政府调动加州国民警卫队，并命令将对该部队的控制权归还给州长。针对这一决定，总统一方迅速提起了紧急上诉。到了6月19日，第九巡回法院作出裁决，决定暂停执行该临时禁令，同时批准国民警卫队可以继续按照联邦化模式进行部署。截至写作本文时，该裁定为有法律效力的最新进展。
表面上看，这起案件似乎只是关于总统调动权限的技术性争议；然而，实质上，它触及的是每个国家都极为敏感且风险极高的核心问题：那支枪杆子，究竟掌握在谁的手里？
复杂的“武装权力”：从民兵到联邦军
美国作为一个联邦制国家，其武装力量结构层次分明，包括联邦、州以及地方三个层级，且在宪法的规范下，各层级之间相互制约，保持平衡。
在联邦政府层面，现役部队由总统直接领导，一般而言，它们在美国境内不得介入民事执法活动（这一限制由《地方安保法案》所规定）。与此同时，各州设有各自的国民警卫队，它们在理论上被视为各州的“民兵”；然而，在紧急情况下，总统有权将这些部队纳入联邦体系，进行统一指挥。此次争议的焦点在于，谁拥有调动这部分武装力量的权力。
除了国民警卫队之外，若干州设有各自的州防卫部队，这些部队完全受州长领导，且不得被联邦政府征召。除此之外，还有众多地方警察、城市特警以及县治安官等各式地方武装力量。在私人领域，合法持有枪械的个人以及私人民兵组织亦普遍存在。
回顾美国宪政的初期历史，对于“武装力量”的归属问题，曾成为反联邦派人士的主要担忧所在。
1787年，当宪法被制定之际，反对者忧虑：若将武装力量全面赋予中央政府，联邦军队或许会沦为“新的暴政工具”。鉴于此，美国宪法第一条第八款明确指出：国会应具备“征召民兵所需经费，用以执行联邦法规、平定叛乱以及抵御外敌入侵”的职权。第二条第二款指出，总统担任合众国陆海军及各州民兵奉调服役时的总司令，这意味着只有当民兵被征召并奉调加入现役时，总统才能担任这些部队的最高指挥官。
换句话说，“动用民兵”属于国会职权范围，而非总统固有的行政权限。正因如此，在后续的法典编纂中，总统在调动民兵方面的权限必须得到明确的法律规定——例如在本案中提及的《美国法典》第十编第一百二十四零六条。
自1792年《民兵法案》颁布以来，其授权范围一直界限不清。在1827年的马丁诉莫特案中，最高法院首次明确指出，《民兵法案》赋予了总统在“美国遭受入侵或面临入侵威胁”的情况下调动民兵的权限，并且总统是唯一有权判定这种“威胁”是否存在的人；一旦总统作出判断，所有个人和军官都必须无条件遵从。
该案件确立了一个重要的法律先例，即当国会授予总统在军事或国家安全领域具有“需迅速作出反应”的权力时，法院在评判总统决策时必须展现出极大的克制态度。
法院明确指出，对于涉及战争问题的判断，其敏感性要求总统必须具备快速、集中且不容置疑的决策权限，任何对动员命令的延迟执行或质疑行为都可能对国家安全构成威胁，故此，法院无权对总统的决策正确性进行事后审查。这一原则遂成为后续法院在支持总统依据《叛乱法案》、《美国法典》第10编第12406条等条款作出动员决定时的主要参考依据。
总统vs州长
回到目前这起案件。
第九巡回法院在其裁决中提及了马丁诉莫特一案，并指出，总统在依据《美国法典》第10编第12406条来判定是否存在“无法执行联邦法律”的情形时，所作出的判断理应受到高度重视。尽管当代法庭坚持总统的行为仍应受到司法审视，然而在阐述“战争、叛乱、执法失效”等关键事实时，依旧秉持着马丁对莫特一案所确立的“总统判断至上”的基本准则。
第二，《美国法典》第10编第12406条明确规定，总统若需调动国民警卫队，必须经由州长这一环节。针对这一点，法院在判决中特别强调，“经由州长”这一程序是命令传达过程中的必要步骤，突出了命令传递的途径；同时，“州长同意”则是实质性的授权条件，必须得到州长的批准。
联邦法典对此有明确的示例——比如在§12301(d)条款中，明确指出动员行动必须得到州长的“批准”，而在《美国法典》第10编的第12406条中，并未出现此类表述。据此，法院推断：国会有意赋予总统独立执行动员的权力，而非授予州长否决动员的权力。
在本案中，尽管命令并非州长本人直接转发，然而它经由加州国民警卫队总指挥发布，从程序上看，大体上仍满足“经州长批准”的法律规定。尽管加州对此有所异议，但也不得不接受，因为加州法律确实赋予了国民警卫队总指挥以州长名义发布所有命令的权力，这一点也为联邦政府程序的合法性提供了支撑。
第三，加州方面援引了第十修正案，主张总统对国民警卫队的调动侵犯了州的主权，违背了第十修正案的规定。然而，法院在作出裁决时指出，只要总统的行为属于授权范围之内，便不构成违宪行为。
尽管本案没有直接提及《叛乱法案》，但其影响却始终如影随形。该法案，于1807年颁布，赋予了总统在诸如“抵制联邦叛乱”、“大规模执法受阻”或“州政府寻求支援”等紧急情况下，动用现役军队介入国内事务的权限，这也使得联邦军队直接介入国内事务的案例变得极为罕见。
若未来形势恶化，总统或许会在《美国法典》第十编的12406条款无法提供足够支持的情况下，选择引用《叛乱法案》，以此绕过州政府的管辖，甚至可能派遣联邦现役部队。该法案在历史上曾屡次被用于平息暴乱事件（例如1957年阿肯色州针对种族融合的抗议、1992年洛杉矶的骚乱），然而，由于其本质上超越了《地方安保法案》对军队执法权限的限制，因此引发了广泛的争议。在当前政治极度分裂的时期，它极有可能触发下一场宪政冲突的导火索。
制度困境与政治前景：枪杆子，听谁的？
此案尚未画上句号，上诉法院现阶段所做出的判决，仅仅是暂时搁置了地方法院的禁制令。在加州，仍有向上级最高法院提出上诉的可能性。即便案件审理最终告一段落，在如此单一案例中，也几乎难以完全化解联邦与州之间就军队调动所引发的深层政治争议。
从制度层面分析，《美国法典》第十编中的第一百二十四零六条原本旨在应对诸如“叛乱”、“入侵”以及“重大执法失效”等极端状况，然而，由于对“执法失效”这一概念缺乏明确的界定，这导致总统在处理相关事务时拥有了相当大的自由裁量权。
加州政府在诉讼中提到：“这尚属首次，一位总统在州政府未出现运作停滞的情况下，单方面下令派遣军队至主要城市执行任务。”然而，在这件事上，联邦法院选择了支持总统。那么，下次会是哪位总统，在哪个州长的领导下，再次挥舞这把相同的利刃？假若在未来的某一天，总统将“街头抗议”或“政府的不配合”视为“执法的失败”，进而调动国民警卫队，那又会是怎样的情形呢？如果调动的是正规军队，又将如何呢？
这场围绕“枪杆子听从谁指挥”的争论，不仅体现了对宪法条款的不同解读，更对宪制体系内部的信任度提出了挑战。之所以美国的体制能够容纳中央与地方的高度分权和地方自治，其根本原因在于：联邦政府不会滥用其暴力手段，州政府也不会对联邦的权威构成挑战，二者均以法律为界，相互之间形成一种平衡与制约。
联邦若为政治考量而绕过州长意图调动军队，州政府若以程序问题为由拒绝协助维护治安，当法律术语的技术性解读足以左右是否派遣武装力量走上城市道路之际——此时，各方所依赖的，已非单纯的善意，而是规则本身的精确性和预见性。
若法律赋予的权限过于宽泛，宪政的平衡将逐步向某一侧倾斜。历史反复表明，拥有强大军力的一方，往往还会试图引领政治走向。从这个角度来看，“谁指挥枪杆子”，已不仅仅是军事层面的问题，更是关乎制度信任的议题。各方所争夺的，远不止是武装力量本身，更是争夺界定暴力合理性的权力，以及未来政治潮流的走向。
