撤制镇，亦称非建制镇，系由原镇级建制撤并后形成的城镇区域。在2000年左右，上海推行了“三个集中”的发展策略，即引导农民居住向城镇集聚、工业生产向工业园区集聚、土地资源向规模化经营集聚。在这样的政策推动下，上海郊区展开了乡镇行政区划的全面调整，涵盖了撤乡设镇、乡镇之间的合并以及镇与镇之间的合并等多种形式，导致乡镇总数大幅减少，而镇域的平均面积和人口数量则明显增加。
建政以来，浦东撤并了哪些乡镇
根据统计数据，1996年，上海郊区的乡镇总数为214个，每个镇的面积大约为22.0平方公里，人口数量约为1.7万人。然而，到了2003年，郊区的乡镇数量减少至121个，镇域的平均面积扩大到了48.4平方公里，人口数量也增加到了4.6万人。此外，还出现了4个面积超过100平方公里、人口超过8万的大镇。
以浦东新区为参照，自1993年设立行政区以来，累计经历了28次街镇级别的撤并。在这期间，2000年以前仅发生了3次零散的撤并；而2003年之后，由于浦东与南汇两区的合并以及临港新城的规划建设，又发生了3次撤并；在2000年至2003年这段时间里，为了落实“三个集中”政策，全区域内共进行了22次乡镇撤并，这些撤并行动的影响范围和后果都相当显著（见图1）。
图1 浦东新区范围内的撤制镇 本文图片均由作者自绘
按撤并类型划分，首先是一镇合并其他镇，此类情形共发生23次，新镇通常会保留合并中的一镇名称，例如唐镇与王港镇合并后，新镇仍名为唐镇，且行政中心设在原唐镇所在地；再如书院镇与新港镇合并，新镇名为新书院镇，但行政中心却设在原新港镇。其次是两镇合并形成新镇，这类合并共发生2次，新镇不会继承原镇名，而是重新命名，如龚路镇与顾路镇合并为曹路镇，新镇位于新址；施湾镇与江镇合并为机场镇，新镇行政中心设在原江镇。此外，还有其他形式的撤并，共3次，例如川沙、祝桥、六灶等地进行的撤三建二案例，尤其典型且复杂（见图2）。
图2 川沙、祝桥、六灶撤三建二历程图示
部分撤制镇停滞甚至衰落
城镇化的发展步伐日益加快，一些被撤销的镇和主要镇区正逐步实现整合，然而，仍有相当数量的撤制镇保持相对独立。在这些撤制镇中，派出所、社区事务中心、社区卫生中心以及中小学等公共服务设施得以保留，它们持续为当地居民和周边村民提供必要的公共服务。此外，随着行政资源及发展焦点向主镇集中，一些撤制的镇子面临经济下滑、居民外流、公共服务功能减弱等问题，呈现出发展缓慢甚至倒退的态势。以周浦镇瓦屑社区（即原瓦屑镇）为参照，这里曾坐落着镇区文化核心的影剧院。在过去十年间，该影剧院不断尝试引入新的经营模式，却始终未能扭转其衰退的趋势。其外墙上的招牌斑驳陆离，见证了其不懈的挣扎与努力：从台球厅、游戏中心到滑冰场、歌舞厅……如今，影剧院的“卡拉”标识已消失无踪，取而代之的是“OK”的标志，以及户外的停车场（见图3）。
图3展示了瓦屑影剧院的连续影像，分别拍摄于2013年、2018年以及2022年。
撤制镇存量土地成为潜在资源
撤制镇的现有土地资源，其中包含众多宅基地，因其“不可移动”的特性，尤其对于建设用地指标，并未因撤制而改变归属，这些资源将成为未来发展的潜在优势。首先，必须迅速制定并执行严格的详细规划，同时完善镇区的交通网络和市政公共设施建设，通过市场手段激活现有土地及低效土地的活力，从而为镇区的振兴和城乡一体化发展提供坚实的土地支持。另一方面，凭借其与镇级产业园区相邻、连接城乡的地理优势，充分挖掘集体土地的潜力，尤其是作为园区宿舍和人才公寓的补充资源，这不仅能够提升老镇区的综合服务能力，还有助于引导人口有序地向该区域集中（见图4、5）。
图4 撤制镇与镇级园区空间耦合示意图
图5 浦东中部地区“镇区-园区-乡村”空间关系示意图
罗翔担任上海市浦东新区规划设计研究院研究中心的主任，同时也是一名高级工程师。
