2025 年的《政府工作报告》把“低空经济”归入新质生产力培育的范畴当中。并且明确地提出要推动低空经济以及其他新兴产业能够安全、健康地发展。
“低空经济”指的是依靠无人驾驶飞行以及低空智联网等基础技术，以低空空域当作低空飞行活动的场景，包含低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域的一种综合性经济形态。从实际应用方面来看，除了用于通勤和观光之外，要是与应急救援、医疗救护、智慧城市等场景相结合，未来将会构建起“地面+低空”的立体交通体系。面对火爆的低空经济，法治能发挥什么作用？
我国低空经济仍有较大发展空间
我国低空经济具有巨大的潜力。有研究报告表明，2023 年中国低空经济的规模达到了 5059.5 亿元。其增速达到了 33.8%。并且预计在 2026 年有可能突破 1 万亿元。这其中包括四个方面。
第一，空域资源的利用率还有提升的空间。与全球平均水平相比较而言，我国空域资源的开发程度较浅，报告空域所占的比例较低，低空目视航线也比较少。并且，各个地方在低空空域的划设方式、划定标准、飞行审批以及管理责任等方面的规定并不一致。
第二，基础设施的供给存在相对不足的情况。2023 年我国通用机场的数量为 451 个。这个数量仅相当于美国的 9%。在绝大多数城市，低空公共航路网还没有构建起来。起降站、中转站以及低空智联网等基础设施的建设进度较为缓慢。低空航空的情报、气象以及维修等保障服务在支撑性方面存在不足。
第三，关键核心技术攻关遭遇瓶颈。我国通用航空器的产品种类较为丰富，无人机产业规模处于领先地位。然而，在航空电子、飞行控制以及发动机等核心技术领域方面，依然必须依赖进口，迫切需要进一步提升国产化的水平。
第四，应用场景创新拓展方面做得不够充分。我国低空经济在实际应用中，主要集中于农林植保、物流配送、空中巡逻等领域。相较于航空强国，不仅在场景类型和数量上处于劣势，而且还存在一些问题，比如对无人机作业模式的依赖程度较高，在文体娱乐领域的消费力不足，商业飞行活动的市场化情况不佳。
法律规范跟不上低空经济发展
我国的低空经济作为战略性新兴产业，存在上述短板。一方面，低空经济产业发展起步较晚、时间较短；另一方面，存在法律更新滞后于产业发展的情况，规范制定也脱节于实践需求。这些问题制约了低空经济的规模化与高质量发展。
2016 年起，针对空域资源等关键要素的发展瓶颈，国务院及各部委先后制定相关政策，如《关于促进通用航空业发展的指导意见》等；同时，上海、安徽等地方政府也纷纷制定政策，像《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024 - 2027 年）》等，以及《安徽省加快培育发展低空经济实施方案（2024 - 2027 年）及若干措施》等。现有法律体系中没有低空经济的专项性内容。可能涉及低空飞行活动的《民用航空法》，较多地把重点放在传统航空活动上，未能为新型航空活动提供明确的规范参照指引。在这种情况下，迫切需要完善低空经济法律制度，以助力低空经济的发展。
在市场经济的治理体系里，政策有其自身的功能，法律也有其自身的功能。政策具有灵活性、探索性和指导性，而法律具有稳定性、普遍性和规范性。各地方在通过相关政策来培育低空经济产业的过程中，逐渐暴露出一些问题，这些问题反映出法治化建设需要进一步加强这一客观需求。
这些问题表明，在空域资源的价值性发生转变的过程中，传统的低空空域管理制度与新型资源要素的开发之间存在结构性矛盾，需要空域管理制度进行优化调整。
第二，低空经济存在技术规范滞后的情况，市场准入条件规定较为粗疏，市场监督规则也相对缺失。这一方面要求以严格审慎的法治立场来应对新兴技术广泛适用可能引发的泛化危险；另一方面要求将经济政策转化为更稳定、更具可预见性的法律规范，以防止低空经济产业出现非良性竞争和无序发展的状况。
第三，诸多地方政策能为低空经济产业的科技创新给予物质性的直接激励。然而，当产业生命周期步入成熟阶段时，会对知识产权保护制度、法治化营商环境以及公平竞争审查机制等制度产生明显的需求。
围绕“主体、内容、程序”进行法治设计
低空经济存在实践瓶颈以及制约因素，这就需要法治做出积极的回应并且进行有效的调整。基于此，要加快《低空经济产业促进法》的制定速度，重点对空域管理、产业培育、技术创新等重要要素进行考量，围绕“主体”“内容”“程序”这三个方面展开具体的规范设计。
首先，明确主体方面的职责定位与应然作用，主体包括中央政府部门、地方政府及其部门以及行业协会。其次，低空经济关乎社会经济发展且与空域、航空器等要素相关，所以保障和促进低空经济发展，关键在于合理配置低空经济所涉及的多个管理部门的权责内容，以最终形成职责明确、分工有序、配合紧密的低空空域协同管理体系。
可以在《低空经济产业促进法》里明确中央空中交通管理委员会拥有最高空域管理权，并且让其承担全国低空经济产业或活动的协调以及监管职责；设立地方政府、空中交通管理机构、民用航空管理部门的联席会议机制，主要用来协调并解决低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作里的重大问题；明确交通运输、发展改革、工信、公安、应急、市场监管、气象等部门依次对低空基础设施规划、产业布局、数据管理、安全管控、应急救援、产品质量监督、气象信息监测等事项负责；同时，为了保证低空经济能够持续发展，低空飞行能够安全有序，需要在各部门之间构建起有效的信息沟通机制；明确鼓励各地去探索并构建跨省、跨市的飞行协同运行管理模式；明确鼓励中国航空运输协会等行业协会发挥作用，参与低空经济产业规范的制定以及对企业的监督等工作。
其次，内容主要围绕场景、载具、市场等要素展开。对空域管理体制进行了系统性安排，对航空器管理体系进行了系统性安排，对企业管理机制作出了系统性安排。
1、面向场景要素革新空域管理体制。
一是建立空域分类制度。明确低空空域的自然资源归国家所有这一性质，对低空空域的使用现状、切实需求以及可能的应用场景进行掌握；编制低空空域规划，并将其纳入城市规划和区域规划之中，明确各类空域的用途与功能，从而形成管制空域、空域、报告空域的分类划设。
一是明确低空空域的使用原则与方式。二是细分并合理编排低空空域航线，妥善处理其使用权与其他权利的法律关系。三是厘清空域管理机关及其职责义务。四是建立空域效能评估体系。
鼓励建立低空安全保障基金，以应对伴随低空经济产生的各类安全风险，用于试点设施维护维修、特殊事项预先赔付等情况。
2、面向载具要素健全航空器管理体系。
细化航空器飞行范围要求适当放宽飞行环境，逐步开放那些满足净空条件、保障措施要求的非管制空域。并且允许即将进行目视飞行活动的微轻小型无人驾驶航空器申请豁免。
3、面向市场要素优化企业管理机制。
一是明确市场准入条件。要求从事低空经济生产活动和飞行业务的企业，必须具备相应的经营许可证和运营合格证，同时要确保这些企业具备相应的技术能力以及安全条件等。
一是为低空经济科技创新提供制度支持，要固本强基夯实关键技术；二是要集智攻关提高技术深度，因为科技创新是低空经济产业发展的核心驱动要素。具体而言，要鼓励企业和研发机构朝着世界科技前沿、经济主战场以及国家重大需求的方向努力，对核心零部件和卡脖子技术展开系统研发；要持续加大对低空经济产业领域知识产权的保护力度；要鼓励政府部门给地方企业和研发机构给予指导、提供支持并提供技术服务；要鼓励掌握科学技术的企业以及研发机构开展区域性合作和国际性交流。
三是制定设备配备标准。通过技术规范，让企业在航空器生产以及飞行服务提供等过程中，能符合安全适航的特定要求，具体涵盖载具生产、飞行活动、设备配备这三个维度。主要规定了飞行活动的操作规范，规定了安全高度，规定了安全间隔。其三，明确了设备配备标准，即航空器应具备符合国家和行业安全标准的设备，并且应配备符合飞行活动要求的关键设备。
最后，在程序方面主要包含两个部分。一是飞行活动审批，二是操作员资质认定。
第一，进行飞行活动审批。单位或个人能够向管理部门递交低空飞行申报计划，此计划需包含飞行时间、所涉及的空域范围、航线路径、飞行目的以及操作员的资质信息等内容；管理部门会对飞行路线、高度、速度进行严格的审查，以保证飞行活动符合空域使用管理规定，同时不会对军事安全和民用航空活动造成负面影响。
第二，进行操作员资质认定。依据航空器的类型，构建了差异化的资质认定体系：把微轻小型无人机的准入门槛降低了，采用的是轻量化考核模式；对于从事商业飞行以及可能从事安全风险系数较高飞行活动的操作员，设定了比较严格的考核模式。与此同时，除了明确规定相关的飞行员、维修人员应当具备相应的资格证书之外，还要求这些相关人员定期接受专业培训以及技能考核。
作者之一是上海财经大学法学院教授且为博士生导师，同时还是上海财经大学浙江学院院长；另一位作者是上海财经大学法学院的博士研究生。
